LES RAISONS DE LA PRÉCIPITATION DE L’INDÉPENDANCE DU CONGO
La précipitation de l’indépendance du Congo, discutée lors de la Table ronde du 20 janvier au 20 février 1960 et fixée à une échéance de quatre mois après la clôture de la conférence, a été lourde pour le devenir de la RDC, qui en subit d’ailleurs toujours les conséquences. Quels ont été les facteurs ayant motivé la décision du gouvernement belge ?
Il semble que trois facteurs aient favorisé cette décision de précipiter l’indépendance du Congo : l’opposition internationale aux formes traditionnelles de colonisation, la perte du contrôle administratif par le pouvoir colonial, et la détérioration de la situation financière du Congo belge.
Le vent de la décolonisation
Dès la fin de la Deuxième Guerre mondiale, le vent de la décolonisation souffla d’abord sur le continent asiatique, puis sur le continent africain. En effet, l’environnement international n’était plus le même que celui du début du 20e siècle. Dans les tribunes de l’Onu, la petite Belgique se retrouvait de plus en plus isolée aux côtés du régime de l’apartheid de l’Afrique du Sud. Comme l’exprimait Jean-Paul Sartre dans la préface de La Pensée politique de Patrice Lumumba : « Les gouvernements impérialistes et les grandes compagnies ont décidé, en face de la crise coloniale, de liquider les formes classiques de l’oppression et les structures ossifiées, nuisibles, qui se sont établies au cours du siècle précédent. […] Les anciennes métropoles veulent confier le pouvoir nominal à des indigènes qui, plus au moins consciemment, gouverneront en fonction des intérêts coloniaux ; […] que les complices ou les hommes de paille sont désignés d’avance en Europe, qu’ils appartiennent tous à la classe recrutée et formée par l’administration, à la petite bourgeoisie d’employés et de fonctionnaires, à sa propre classe. »
Ainsi, la Belgique décidait, par sa déclaration du 13 janvier 1959, d’accorder l’indépendance au Congo belge ; mais, en ses propres termes, sans y associer les Congolais. Certes, il est important de signaler la création du MNC et les agitations de l’Abako qui ont culminé lors du soulèvement du 4 janvier 1959 ; mais ceci n’avait été que le catalyseur d’un processus déjà décidé par la Belgique, sous la pression de l’environnement international.
La perte du contrôle administratif
À partir du second semestre 1959, il apparaît de plus en plus évident que l’administration coloniale perd graduellement le contrôle du territoire, non seulement au Bas Congo et aux alentours de Léopoldville, où la campagne de désobéissance civique de l’Abako est bien suivie, mais aussi au Kwilu, dans la partie orientale, ainsi que dans le Maniema, qui seront des bastions du nationalisme congolais. Au Kasai, l’administration coloniale n’arrive pas à rétablir l’ordre après l’éclatement du conflit Lulua-Luba. Elle recourt à un arbitrage au lac Munkamba, qui débouche sur la migration de plus de 80 000 Baluba vers Bakwanga en un mois. Une solution de fermeté telle que celle de la répression de Stanleyville avait ses limites, car la Belgique ne disposait que de capacités militaires limitées pour faire face à une situation de rébellion généralisée similaire à celle que la France endurait en Algérie.
En effet, l’article 1er, alinéa 4, de la Constitution belge stipulait que les colonies, possessions d’outre-mer ou protectorats que la Belgique pouvait acquérir seraient régis par des lois particulières qui ne permettraient aux troupes belges destinées à leur défense de n’être recrutées que par des engagements volontaires. Avec l’installation au Congo des bases métropolitaines de Kamina et de Kitona, dans le cadre de la préparation à la survie des capacités de l’OTAN face à l’éventualité d’une attaque des troupes du Pacte de Varsovie en Europe, la loi du 29 juillet 1953, dans son article 22, spécifiait qu’en cas d’émeutes ou de troubles graves, le gouverneur général pouvait réquisitionner les troupes et moyens de base. C’est ainsi que les troupes métropolitaines ont été présentes dans la répression du soulèvement du 4 janvier 1959 à Lepoldville. Toutefois, cette intervention ne pouvait être que limitée dans l’espace et le temps, car son prolongement pouvait entraîner une résistance armée de la part des Congolais. Les déboires des Français en Algérie devaient être évités. Comme le dira plus tard le ministre Scheyven, dans une interview accordée à Bruxelles en 1961, le gouvernement belge savait qu’en cas de choix de l’option militaire, il ne recevrait aucun support militaire des États-Unis ainsi que des autres pays membres de l’Otan, et qu’il serait condamné par l’Onu[1]. Par ailleurs, les mouvements de jeunesse et les syndicats, notamment la FGTB, lors d’une réunion le 3 novembre 1959, s’élevèrent avec force contre la perspective de l’emploi des troupes belges dans une guerre coloniale que la Belgique ne serait pas sûre de gagner.
Comme l’option militaire devrait être exclue, il ne restait aux dirigeants belges que le dialogue avec les leaders politiques congolais. Durant le mois d’août 1959, le vice-gouverneur général du Congo, André Schöller, assurant l’intérim du gouverneur général Cornelis, adressa au ministère belge des Colonies quatre rapports successifs de la situation sur le terrain. Son second rapport expliquait que, sur le plan politique, le contact avec la population était devenu impossible et que, pour celle-ci, le seul discours qui comptait était celui où l’on parlait de « l’indépendance immédiate ». Il estimait par conséquent qu’il était urgent que la Belgique se rende compte qu’elle ne pouvait réussir à endiguer l’anarchie toujours croissante sans le concours des Congolais et que, pour redresser la situation, il était urgent « de combler les lacunes de la déclaration gouvernementale ». Car un plan qui se limitait à l’élection et à la mise en place du Conseil de province ne pourrait pas calmer très longtemps les impatiences des Congolais. D’après lui, on ne pouvait plus différer l’établissement du plan des étapes qui suivraient celle du Conseil de province, notamment l’élection du Parlement, l’élaboration d’une Constitution, ainsi que la formation d’un gouvernement. André Schöller proposa ainsi l’institution d’une Assemblée nationale et la rédaction de la Constitution en mai 1961.
Le 24 août 1959, M. Stenmans, secrétaire du gouvernement, soutenait dans un rapport la proposition du gouverneur général en faveur du fédéralisme, et proposait en même temps d’accélérer le processus d’indépendance. Il estimait que le délai proposé par le gouverneur général par intérim serait trop long et qu’il fallait transférer le plus tôt possible le contrôle administratif du territoire aux instances congolaises compétentes devant être mises en place, quitte à ce que la Belgique puisse agir derrière les Congolais.
Ci-dessous, un extrait de ce rapport :
« À cet égard, la meilleure solution serait de décider que, dès avril 1960, des députations des conseils de province nouvellement constitués formeront une assemblée nationale chargée d’élaborer la constitution du pays et d’élire le premier gouvernement congolais. C’est à cette Constituante et à ce gouvernement qu’il appartiendrait ainsi de négocier avec les Bakongo et de prendre à leur égard, s’ils maintenaient leur attitude négative, les décisions nationales que la situation comporterait. À ce stade, la Belgique aurait un grand rôle à jouer ; elle devrait peser de toute son influence sur la constituante […] Sa position serait plus forte qu’aujourd’hui du fait qu’elle ne serait plus directement engagée dans le conflit […]. Par ailleurs, les Bakongo auraient à discuter avec un gouvernement plus dur que le gouvernement belge […]. »
Bien que M. Stenmans cite ici les Bakongo, la stratégie concernait tout le territoire congolais. Même au Katanga, où les colons et la Conakat ne cachaient pas leurs intentions sécessionnistes, ceux-ci souhaitaient aussi un transfert rapide du pouvoir aux Congolais afin de prendre de court les forces nationalistes qui n’étaient pas encore suffisamment constituées.
La détérioration de la situation financière de la colonie
En septembre 1959 fut mise sur pied la Commission pour l’étude des problèmes financiers du Congo, en vue d’évaluer le coût pour la Belgique d’une rupture des relations économiques avec le Congo. Cette commission était présidée par M. Voghel, vice-président de la Banque nationale de Belgique.
Selon les conclusions de la commission, l’abandon de la mainmise économique sur le Congo pouvait entraîner une régression de 6 % du PIB de la Belgique. Une telle perspective pouvait être catastrophique pour le pays, à cause des conséquences à court terme sur la population belge. En effet, une réduction aussi drastique de PIB pouvait entraîner de l’agitation sociale, voire une véritable guerre civile dans un pays déjà en proie à des forces centrifuges dues à l’antagonisme entre Flamands et Wallons. Une telle réduction du PIB aurait été beaucoup plus sévère que celle ayant suivi l’occupation allemande lors de la Deuxième Guerre mondiale. En effet, le PIB par habitant de la Belgique était passé de 5150 dollars en 1939 à 4112 dollars en 1944[2], c’est-à-dire une régression de 1038 dollars de PIB pendant cinq ans, soit un taux de régression moyen de 4 % par an. Ceteris paribus, l’abandon de la mainmise sur les richesses congolaises économiques aurait donc été plus désastreux pour la Belgique que les conséquences de la Seconde Guerre mondiale.
La commission avait aussi calculé le coût du statu quo ou d’une longue transition vers l’indépendance. La Belgique devait intervenir financièrement pour redresser la situation. En effet, depuis deux années, le Congo connaissait de grandes difficultés financières qui nécessitaient une assistance accrue de la métropole pour la stabilisation de son budget, le contrôle des changes, et la garantie des investissements, afin de maintenir le taux de croissance économique au-dessus de celui de l’évolution démographique.
En effet, les budgets de l’État colonial étaient déficitaires depuis 1958 et continuaient à se détériorer, au point que le budget de l’année 1960 présentait un déficit de 3 milliards de francs belges (FB) ; et ce, malgré une assistance de la Belgique de 2,5 milliards de FB[3]. La principale cause était l’accélération de la charge due à la dette extérieure, dont 60 % devait être payée en devises étrangères (US dollars et livres sterling). La dette publique, dont la charge ne représentait que 6 % des dépenses budgétaires en 1950, atteignait 18 % en 1958. Les projections des finances publiques pour la période 1960-65 montraient une accélération de la hausse des charges non seulement pour la dette extérieure, mais aussi pour les dépenses de l’État, notamment après la mise en place du statut unique des fonctionnaires et des nouvelles charges relatives à l’avènement d’un nouvel État.
Les emprunts coloniaux entraînaient une accélération des charges de la dette extérieure d’année en année, entraînant à leur tour une accélération de l’impasse budgétaire. Concernant les dettes extérieures, il est important de signaler que, tout au long de son existence, la colonie, par les biais des Belges qui l’administraient, avait été obligée de conclure des emprunts qui, parfois, ne profitaient qu’à la métropole, comme le montre le cas Mendelssohn décrit par Guy Vanthemsche dans son livre, dont voici un extrait :
« En 1934, en pleine crise financière en Belgique, la colonie est obligée, contre son gré, de participer (avec le Trésor métropolitain) à un gros emprunt étranger, l’emprunt dit “Mendelssohn”. L’année suivante, suite à la dévaluation du franc belge, le Trésor colonial encourt une perte de change sévère ; par contre, le bénéfice de la réévaluation de l’or résultant de cet emprunt va au Trésor métropolitain et non au Trésor colonial. La colonie proteste en vain contre cette situation injuste et les sommes dues au Congo ne seront jamais remboursées par la Belgique[4]. »
Par ailleurs, la balance des paiements du Congo belge s’amenuisait d’année en année depuis 1956, passant de 9,8 milliards en 1956 à 3,6 milliards fin 1959. L’évaporation continuait non pas à cause de la balance commerciale, mais des transferts ou des fuites de capitaux. Ce phénomène était encouragé par le manque de volonté évident de la part des gestionnaires coloniaux belges d’arrêter une fuite de capitaux dont les trésoriers de Belgique tiraient profit.
La diminution des réserves sera la conséquence de cette situation défavorable de la balance des paiements et provoquera à son tour un effet déflationniste sur toute l’économie du Congo belge. Ainsi, le stock monétaire est passé de 19,8 milliards fin 1957 à 15,2 milliards en 1959. Et la déflation monétaire agira à son tour sur les conditions d’obtention du crédit par le secteur privé auprès des banques qui se refinançaient auprès de la Banque centrale. Les difficultés d’obtention du crédit dans le secteur privé (certes pas encore trop préoccupantes) agissaient négativement sur le volume total des investissements. La Banque centrale du Congo avait donc aussi besoin d’une assistance de la Banque nationale de Belgique pour remédier à cette situation.
En ce qui concerne les investissements, selon les statistiques de 1950 à 1959, dans la structure des dépenses globales, on observait une tendance à la croissance de la consommation au détriment de l’investissement, dont la part s’est réduite de 35 % en 1951 en 14,9 % en 1958. Leur niveau était de 13,1 milliards de FB, alors que, selon les estimations, il fallait un minimum de 20 milliards par an d’investissement pour maintenir la progression du revenu par tête au (faible) taux de 2 %. Pour ce qui est des investissements privés, il est à noter que, depuis 1950, 90 % d’entre eux étaient dus à l’auto-financement. Comme, généralement, il n’y avait pas de rétention sur les bénéfices distribués aux actionnaires (les bénéfices du capital figuraient parmi les plus favorables au monde – une véritable exploitation, pour le dire crûment), c’est le vieux capital qui continuait à produire, et ce, sans apport de nouveaux investissements[5].
En même temps que l’indépendance était annoncée, le Congo affrontait donc des difficultés financières jusque-là inconnues. Selon les estimations de la Commission Voghel, pour ramener l’impasse budgétaire ne fût-ce qu’à un niveau acceptable (soit 1,5 milliard maximum) et rétablir la stabilité financière, le gouvernement belge devait : (a) allouer une assistance annuelle non remboursable à sa colonie de 2,5 milliards l’an ; (b) fournir une contribution aux investissements publics de l’ordre d’au moins 5 milliards par an ; (c) mobiliser sous forme d’investissements privés un montant d’environ 12 milliards par an. L’effort financier belge pour le Congo devait donc s’élever à quelque 20 milliards de FB par an !
Mais la Belgique n’allait sûrement pas accepter de rompre avec sa tradition qui faisait d’elle la seule puissance coloniale au 20e siècle qui pouvait se contenter de jouir de sa colonie sans contribuer financièrement à son développement. Comme l’a écrit l’historien belge Jean Stengers, le Congo était une colonie exceptionnelle au 20e siècle : une colonie qui avait enrichi la métropole dès la phase initiale de sa fondation et qui avait financé ses plans de développement, et ce, sans aucune subvention de la métropole. Dans son étude intitulée Combien le Congo a coûté à la Belgique ?, Jean Stengers s’était référé à des études antérieures à la sienne, et notamment à celle du gouverneur général honoraire Heenen, qui avait évalué à 3,5 milliards de FB (valeur 1950) le total de toutes les interventions financières de la métropole à sa pupille pendant plus de 70 ans de colonisation[6]. Contrairement à la France et à la Grande-Bretagne, qui avaient financé des plans de développement avant la décolonisation de leurs colonies, même le plan décennal 1950-59 du Congo n’avait bénéficié d’aucun sou de la Belgique !
Par contre, Jean Stengers évalue à 7 milliards de FB les interventions du Congo belge en faveur de l’État belge par le biais de la Banque du Congo belge pendant la Deuxième Guerre mondiale. En quatre ans, les interventions du Congo belge pour la Belgique ont représenté le double des interventions belges pour le Congo en 70 ans ! Ainsi, Jean Stengers en était arrivé à la conclusion que le Congo était une colonie exceptionnelle parce qu’elle n’avait que peu coûté à la Belgique.
Tout en évaluant l’assistance nécessaire, la Commission Voghel concluait son rapport par la suggestion suivante : « Étant donné l’importance et l’ampleur du programme envisagé et la nécessité d’y associer la population africaine, la question se pose de savoir s’il ne conviendrait pas d’assurer sa collaboration par une consultation préalable. Cette question est du ressort de l’autorité politique. »
Bien qu’il n’était pas admissible pour la Belgique de perdre la mainmise sur l’économie congolaise, elle ne pouvait pas non plus assister financièrement le Congo sans avoir de garanties. D’où la stratégie d’octroyer une indépendance nominale sans transition, pendant que l’exploitation économique du Congo demeurait encore gérée par le personnel belge. L’histoire prouvera que cette stratégie réussira. L’indépendance du Congo n’entraînera pas de chaos économique en Belgique, mais un chaos qui persiste encore au Congo après des décennies d’une indépendance précipitée.
[1] C. Young, Politics in the Congo, p. 155.
[3] Dossier de l’économie et des finances congolaises à la veille de la Table Ronde économique, Courrier hebdomadaire du CRISP 1960/15 (n°61), p. 1-24
DOI 10.3917/cris.061.0001.
[4] G. Guy Vanthemsche, La Belgique et le Congo (1885-1980), L’impact de la colonie sur la métropole, p. 231.
[5] Dossier de l’économie et des finances congolaises à la veille de la Table Ronde économique, Courrier hebdomadaire du CRISP 1960/15 (n°61), p. 5
DOI 10.3917/cris.061.0001.
[6] G. Heenen, « Le Congo d’aujourd’hui. Perspectives d’avenir » (Bulletin de la Société Royale Belge de Géographie, t. LXXV, 1951), p. 36. In J. Stengers, Combien le Congo a coûte à la Belgique ?, p. 26.
