Édification de l’État, citoyenneté et gestion de la diversité en RDC
Pourquoi la reconstruction de la capacité de l’État doit précéder une nouvelle expérience démocratique
Par Pierre Sula
Introduction — La diversité n’est pas le problème ; l’incapacité de l’État à la gouverner peut le devenir
La diversité des groupes humains n’est ni une particularité congolaise ni une anomalie africaine. Toute société est composée d’individus et de groupes dont les intérêts, les besoins, les perceptions, les cultures et parfois les identités diffèrent.
Ces différences produisent nécessairement des désaccords et des conflits d’intérêts. Elles génèrent ce que la géographie politique peut qualifier de forces centrifuges : des forces qui éloignent certaines composantes de la société les unes des autres.
Il faut donc partir d’un principe fondamental :
les conflits sont inévitables ; leur transformation en violence destructrice ne l’est pas.
La fonction de l’État n’est pas de supprimer les différences ni de fabriquer artificiellement une société culturellement homogène. Elle consiste à produire suffisamment de forces centripètes — citoyenneté commune, sécurité, justice, légitimité institutionnelle, services publics, confiance dans l’arbitrage de l’État et sentiment d’appartenance nationale — pour maintenir les forces centrifuges dans des limites compatibles avec la cohésion de la communauté politique.
C’est sous cet angle que le Corps Exécutif de Transition (CET) aborde depuis plusieurs années la question de la reconstruction de la République démocratique du Congo.
La question essentielle n’est donc pas :
Comment supprimer nos différences ?
Elle est plutôt :
Comment construire un État suffisamment capable, légitime et impartial pour permettre à des citoyens différents de vivre ensemble, de défendre des intérêts divergents et de régler leurs conflits sans recourir à la violence ?La diversité des groupes humains n’est ni une particularité congolaise ni une anomalie africaine. Toute société est composée d’individus et de groupes dont les intérêts, les besoins, les perceptions, les cultures et parfois les identités diffèrent.
Ces différences produisent nécessairement des désaccords et des conflits d’intérêts. Elles génèrent ce que la géographie politique peut qualifier de forces centrifuges : des forces qui éloignent certaines composantes de la société les unes des autres.
Il faut donc partir d’un principe fondamental :
les conflits sont inévitables ; leur transformation en violence destructrice ne l’est pas.
La fonction de l’État n’est pas de supprimer les différences ni de fabriquer artificiellement une société culturellement homogène. Elle consiste à produire suffisamment de forces centripètes — citoyenneté commune, sécurité, justice, légitimité institutionnelle, services publics, confiance dans l’arbitrage de l’État et sentiment d’appartenance nationale — pour maintenir les forces centrifuges dans des limites compatibles avec la cohésion de la communauté politique.
C’est sous cet angle que le Corps Exécutif de Transition (CET) aborde depuis plusieurs années la question de la reconstruction de la République démocratique du Congo.
La question essentielle n’est donc pas :
Comment supprimer nos différences ?
Elle est plutôt :
Comment construire un État suffisamment capable, légitime et impartial pour permettre à des citoyens différents de vivre ensemble, de défendre des intérêts divergents et de régler leurs conflits sans recourir à la violence ?
I. Construire une communauté politique plutôt qu’une société homogène
L’histoire montre que les États modernes se sont rarement constitués à partir de populations parfaitement homogènes. Leurs territoires ont réuni, au cours du temps, des populations possédant des langues, des traditions, des religions, des histoires et des intérêts différents.
Les travaux de J. S. Furnivall sur les sociétés pluralistes avaient déjà attiré l’attention sur une difficulté fondamentale : réunir différentes populations dans un même espace politique ne suffit pas à produire immédiatement une communauté nationale intégrée.
Mais l’objectif d’un État moderne ne doit pas être l’effacement des différences.
Il doit être la construction d’une communauté politique commune.
Dans le cas congolais, cela exige notamment de distinguer trois réalités que le débat public tend trop souvent à confondre :
l’histoire du peuplement, l’identité ethnoculturelle et la citoyenneté.
L’histoire, l’anthropologie et la linguistique peuvent nous renseigner sur les migrations, les ethnonymes, les langues et les transformations des communautés. Mais une classification ethnographique ne constitue pas un registre de nationalité.
Dans un État territorial moderne, la citoyenneté doit constituer le principe politique commun permettant à des populations d’origines diverses de participer à une même République.
L’ancienneté historique d’une communauté sur une partie du territoire et les droits politiques contemporains des citoyens sont deux questions différentes. L’histoire doit être étudiée avec rigueur ; la citoyenneté doit être régie par le droit.
II. Forces centrifuges et forces centripètes
La distinction entre forces centrifuges et forces centripètes, associée notamment aux travaux de Richard Hartshorne sur l’État, offre un cadre particulièrement utile pour comprendre le problème congolais.
Les premières éloignent les différentes composantes de la société les unes des autres. Les secondes les rattachent à une communauté politique commune.
Toute société humaine génère naturellement des forces centrifuges.
Les intérêts économiques ne sont pas identiques. Les régions ont des besoins différents. Les groupes sociaux défendent leurs intérêts. Des divergences linguistiques, religieuses, culturelles ou politiques existent. Les ressources sont limitées et leur répartition provoque inévitablement des conflits.
Ces forces centrifuges ne constituent donc pas nécessairement une pathologie.
Elles sont inhérentes à toute société humaine.
Le véritable problème commence lorsque les institutions chargées de les arbitrer deviennent trop faibles.
Un État capable produit au contraire des forces centripètes.
Lorsque le citoyen sait que la justice peut le protéger, que les services de sécurité ne conditionnent pas leur protection à son appartenance communautaire, que l’administration lui reconnaît les mêmes droits et que l’accès aux fonctions publiques dépend de règles impersonnelles, il a moins besoin de rechercher exclusivement sa protection dans sa famille, son clan, sa communauté, sa province ou son groupe linguistique.
La capacité de l’État devient ainsi une force d’intégration nationale.
Inversement, lorsque l’État fonctionne à minima, les citoyens recherchent ailleurs les protections qu’il ne leur fournit plus.
La famille, le clan, la région, la communauté ou l’ethnie peuvent alors devenir des mécanismes de sécurité, de solidarité, d’accès aux ressources et finalement de mobilisation politique.
Ce n’est donc pas nécessairement l’existence des identités qui fragilise l’État.
La faiblesse de l’État peut elle-même renforcer leur fonction politique.
III. Lorsque l’État fonctionne à minima
Cette observation conduit à une conséquence fondamentale pour la RDC.
Plus la capacité de l’État est faible, plus il faut éviter d’accélérer les forces centrifuges qu’il n’a pas encore les moyens institutionnels de maîtriser.
Cette question concerne directement le fonctionnement du système politique.
Dans une société disposant d’institutions solides, les conflits politiques peuvent être arbitrés par la justice, le Parlement, l’administration, les médias, les organisations sociales et finalement les élections.
Mais lorsque ces mécanismes sont faibles, la compétition politique peut rechercher des instruments de mobilisation plus immédiatement disponibles.
L’appartenance régionale, linguistique, familiale ou communautaire peut alors devenir une ressource politique.
La compétition entre programmes risque progressivement de devenir une compétition entre groupes.
Le problème n’est donc pas l’existence du conflit politique. Celui-ci est normal et même nécessaire à une société libre.
Le danger apparaît lorsque l’État ne possède plus les capacités nécessaires pour empêcher que le conflit politique se transforme en conflit identitaire puis, éventuellement, en violence.
IV. Pourquoi le CET refuse le « tout-électoral »
Les élections constituent un mécanisme essentiel de la démocratie.
Mais les élections ne construisent pas, par elles-mêmes, une administration professionnelle, une justice crédible, une armée républicaine, une police impartiale, des finances publiques disciplinées ou une autorité capable de faire respecter les décisions de l’État.
Elles organisent principalement la compétition pour l’exercice du pouvoir.
Or, lorsque l’État convoité est extrêmement faible, cette compétition peut elle-même augmenter les tensions que ses institutions ne possèdent pas encore la capacité d’arbitrer.
C’est pourquoi le CET pose depuis plusieurs années la question du séquençage institutionnel.
Il ne s’agit pas d’opposer démocratie et construction de l’État.
Il s’agit de reconnaître qu’une démocratie durable exige un État suffisamment capable pour garantir ses propres règles.
La question devient alors :
Faut-il continuer à organiser prioritairement la compétition pour le contrôle d’un État dont les capacités fondamentales demeurent insuffisantes, ou faut-il d’abord reconstruire les institutions qui permettront ensuite à cette compétition de fonctionner durablement et pacifiquement ?
Pour le CET, la reconstruction de la capacité de l’État doit constituer la priorité d’une véritable transition de refondation.
V. Gérer la diversité sans institutionnaliser les divisions
Plusieurs modèles ont été utilisés dans différentes sociétés pour gérer la diversité.
L’État civique privilégie l’égalité juridique des citoyens indépendamment de leurs appartenances particulières. Les identités subsistent, mais elles ne déterminent pas la valeur politique du citoyen.
L’intégration centralisatrice cherche à produire des forces centripètes à travers des institutions nationales fortes, une administration commune, des symboles nationaux et parfois une langue dominante. Elle peut contribuer à l’intégration, mais devient dangereuse lorsqu’elle se transforme en assimilation forcée.
La société civile — associations, syndicats, universités, organisations professionnelles, communautés religieuses — peut créer des solidarités dépassant les frontières communautaires. Mais elle n’est pas automatiquement immunisée contre les divisions de la société dont elle est issue et ne peut remplacer l’État.
La décentralisation et le fédéralisme peuvent rapprocher les institutions des citoyens et reconnaître les particularités locales. Mais lorsque les territoires administratifs sont progressivement identifiés à des communautés particulières, ils peuvent aussi contribuer à territorialiser les rivalités identitaires.
Enfin, les mécanismes consociatifs — partage du pouvoir, représentation proportionnelle, garanties accordées aux différentes composantes de la société — peuvent contribuer à rassurer temporairement des groupes craignant leur exclusion.
Mais leur institutionnalisation permanente comporte également un risque : celui de transformer les appartenances communautaires en catégories politiques permanentes.
Lorsque chaque ministère, chaque fonction publique ou chaque institution commence à être considéré comme appartenant à une province, une communauté ou un groupe particulier, le citoyen risque progressivement de ne plus percevoir l’État comme une institution commune.
Pour le CET, aucune de ces approches ne constitue à elle seule une solution universelle.
La RDC doit rechercher un équilibre pragmatique permettant de protéger la diversité sans transformer les différences en structures permanentes de partage communautaire du pouvoir.
VI. La citoyenneté comme force centripète
Il existe une alternative entre deux extrêmes : assimiler les différences ou fragmenter l’État selon ces différences.
Cette alternative est la citoyenneté.
Un citoyen peut conserver son identité familiale, linguistique, culturelle, régionale ou communautaire tout en appartenant pleinement à la même République que les autres citoyens.
L’identité nationale n’a donc pas besoin de supprimer les identités particulières.
Elle doit les surplomber politiquement.
Cette distinction est particulièrement importante lorsque surgissent les débats sur l’autochtonie.
Déterminer quelles populations habitaient une région à une époque donnée constitue une question historique légitime.
Déterminer qui possède aujourd’hui la nationalité congolaise est une question juridique.
Et déterminer les droits dont bénéficie un citoyen ne devrait pas dépendre d’une hiérarchie politique établie à partir de l’ancienneté supposée de ses ancêtres sur une partie du territoire national.
La construction nationale exige précisément que la citoyenneté commune soit politiquement plus forte que les appartenances particulières.
VII. Reconstruire la capacité de l’État
La reconstruction de la capacité étatique ne peut résulter d’une succession de mesures improvisées.
Elle exige un leadership transformationnel, du temps, des compétences, de la discipline institutionnelle, une administration professionnelle et surtout une vision dépassant les échéances électorales.
Sécurité, justice, administration, finances publiques, infrastructures essentielles et services publics ne constituent pas des questions séparées.
Ensemble, ils déterminent la capacité réelle de l’État.
Et cette capacité possède également une fonction politique fondamentale : elle produit des forces centripètes.
Un État qui protège, arbitre, administre et fournit des services crée progressivement une relation directe entre le citoyen et la République.
Un État absent laisse au contraire se développer d’autres mécanismes de protection et d’appartenance.
C’est pourquoi la reconstruction de l’État n’est pas seulement un programme administratif ou économique.
Elle constitue également une politique de prévention des conflits et d’édification nationale.
VIII. Une réflexion défendue depuis près de dix ans par le CET
Cette position n’est pas née de la conjoncture politique actuelle.
Depuis près de dix ans, le Corps Exécutif de Transition développe et défend une réflexion centrée sur la nécessité d’une transition consacrée à la reconstruction de l’État.
Cette démarche s’est poursuivie dans des contextes politiques différents et parfois dans un environnement difficile de positionnement, où toute proposition institutionnelle tend rapidement à être interprétée en fonction des alliances partisanes, des ambitions personnelles ou de la compétition pour le pouvoir.
Pourtant, la question posée par le CET est d’une autre nature.
Elle ne consiste pas d’abord à déterminer :
Qui doit gouverner ?
Elle consiste à demander :
Quel État devons-nous construire pour que ceux que les citoyens choisiront demain soient effectivement capables de gouverner ?
Cette distinction est essentielle.
La priorité accordée aujourd’hui à la capacité de l’État ne constitue donc pas une position circonstancielle destinée à servir un acteur politique particulier.
Elle appartient à une réflexion de plus longue durée sur les causes structurelles de la faiblesse de l’État congolais.
IX. Ni maintien des dirigeants actuels, ni retour des anciens
Une ambiguïté doit ici être levée avec la plus grande clarté.
Le refus du CET de faire des élections immédiates la priorité ne signifie nullement que ceux qui exercent actuellement le pouvoir devraient être autorisés, pour cette raison, à s’y maintenir indéfiniment.
Mais il ne signifie pas davantage qu’il faudrait rappeler ceux qui ont déjà exercé le pouvoir afin de leur offrir une nouvelle occasion d’accomplir ce qu’ils n’ont pas réussi à réaliser durant les responsabilités qui leur avaient été confiées.
La reconstruction de l’État ne doit servir ni de justification à la conservation du pouvoir, ni de mécanisme de restauration politique.
Elle ne doit pas davantage devenir le véhicule de nouveaux entrepreneurs politiques de court terme, multipliant les promesses et vendant l’illusion qu’un changement de personne suffirait à résoudre des problèmes structurels accumulés pendant des décennies.
Changer les gouvernants sans transformer la capacité de l’État risque de changer les acteurs sans changer durablement les résultats.
La transition proposée par le CET doit donc être comprise comme une mission, et non comme un mécanisme de conservation ou de conquête du pouvoir.
Cette mission doit être définie, encadrée et orientée vers des objectifs institutionnels précis : restaurer la sécurité, reconstruire l’administration et la justice, professionnaliser les institutions, renforcer les capacités financières et opérationnelles de l’État, garantir l’égalité des citoyens et préparer les conditions institutionnelles permettant le retour à une compétition démocratique pacifique et crédible.
La finalité d’une transition véritable doit être de rendre sa propre prolongation inutile.
X. Un appel aux compétences congolaises
Une telle entreprise ne peut être abandonnée aux seuls professionnels de la politique.
La reconstruction de l’État nécessite des compétences provenant de l’administration, des universités, des sciences, du droit, de l’économie, de l’ingénierie, de la médecine, de l’entreprise, des technologies, des organisations sociales et de la diaspora.
La RDC possède ces compétences.
Le problème consiste à les rassembler autour d’un objectif dépassant les ambitions individuelles et les échéances politiques immédiates.
C’est pourquoi le CET appelle les élites et les compétences congolaises qui partagent cette préoccupation à contribuer à cet agenda de reconstruction de l’État.
Il ne s’agit pas de se réunir autour d’une personnalité.
Il s’agit de se réunir autour d’une mission.
Il ne s’agit ni de maintenir ceux qui gouvernent aujourd’hui, ni de restaurer ceux qui gouvernaient hier, ni de préparer prématurément ceux qui ambitionnent de gouverner demain.
Il s’agit de reconstruire l’instrument commun sans lequel aucun d’entre eux ne pourra durablement réussir :
l’État.
Conclusion — Construire l’État pour rendre la démocratie durable
La diversité congolaise n’est pas une maladie qu’il faudrait guérir.
Les différences culturelles, les divergences d’intérêts et les appartenances multiples sont inhérentes à toute société humaine.
Elles produisent nécessairement des conflits et des forces centrifuges.
La question fondamentale est donc de savoir si la communauté politique produit suffisamment de forces centripètes pour les contenir.
Lorsque l’État protège les citoyens, rend la justice, administre son territoire, fournit les services essentiels et garantit l’égalité devant la loi, il devient lui-même la principale force centripète de la Nation.
Lorsqu’il fonctionne à minima, les solidarités particulières prennent une importance croissante et les entrepreneurs politiques peuvent les transformer en instruments de mobilisation.
C’est pourquoi, dans une situation de grande faiblesse institutionnelle, il faut veiller à ne pas accélérer les forces centrifuges que l’État n’a plus les moyens d’arbitrer.
Le refus du CET de considérer de nouvelles élections comme la priorité immédiate doit être compris dans cette perspective.
Il ne constitue ni un rejet de la démocratie, ni une justification de la prolongation du pouvoir actuel, ni une invitation au retour des anciens gouvernants.
Il pose une question de séquençage :
quelles capacités institutionnelles devons-nous reconstruire pour que la prochaine expérience démocratique ne reproduise pas simplement les faiblesses des précédentes ?
Depuis près de dix ans, malgré les difficultés de positionnement dans un environnement politique fortement polarisé, le CET défend cette priorité : reconstruire la capacité de l’État.
Cette reconstruction exige un leadership transformationnel, des compétences, du temps, de la discipline institutionnelle, une administration professionnelle et une vision dépassant les échéances électorales.
Elle exige surtout que les élites congolaises acceptent de déplacer momentanément la question centrale.
Au lieu de demander continuellement :
« Qui doit prendre le pouvoir ? »
posons d’abord la question :
« Quel État devons-nous construire ? »
Car la démocratie ne peut durablement produire ses effets lorsque l’État chargé de garantir ses règles fonctionne à minima.
La priorité proposée par le CET peut ainsi être résumée en une phrase :
Construire d’abord la capacité de l’État, non pour ajourner indéfiniment la démocratie, mais pour construire les institutions capables de la faire enfin fonctionner durablement.
